APAKAH PENGADILAN NEGERI BERWENANG MEMBATALKAN SERTIPIKAT HAK ATAS TANAH

Sering sekali kita jumpai dalam perkara perdata yang berkaitan dengan sengketa tanah, pihak yang berperkara dalam petitumnya meminta agar Pengadilan Negeri untuk membatalkan sertipikat hak atas tanah, ada hakim yang mengabulkan permintaan pihak tersebut, namun ada juga yang menolak petitum tersebut.

Sekarang kita mencoba cermati bersama apa yang dimakusd dengan sertipikat hak atas tanah. Pengertian Sertipikat Hak atas Tanah dapat dijumpai dalam Peraturan Pemerintah Republik Indonesia No. 24 Tahun 1997 tentang Pendaftaran Tanah (PP No. 24 Tahun 2007), dalam pasal 1 angka 20 disebutkan : 

“Sertipikat adalah surat tanda bukti hak sebagaimana dimaksud dalam pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA untuk hak atas tanah, hak pengelolaan, tanah milik atas satuan rumah susun dan hak tanggungan yang masing-masing sudah dibukukan dalam buku tanah yang bersangkutan.” 

Adanya PP No. 24 Tahun 1997 adalah untuk melaksanakan ketentuan pasal 19 UUPA mengenai Pendaftaran Tanah. Tujuan diadakannya pendaftaran tanah tersebut adalah untuk memberikan kepastian hukum dan perlindungan hukum kepada pemegang hak atas tanah agar memudahkan pembuktian dirinya sebagai pemegang hak yang bersangkutan (vide : Pasal 3 PP No. 24 Tahun 1997). Sertipikat hak atas tanah dibuat dengan tujuan untuk memberikan kepastian dan perlindungan hukum sebagaimana dimaksud dalam Pasal 3 huruf a kepada Pemegang hak yang bersangkutan (vide : Pasal 4 PP No. 24 Tahun 1997). Sertipikat diterbitkan untuk kepentingan hak yang bersangkutan sesuai dengan data fisik dan yuridis yang telah didaftar dalam buku tanah (vide : pasal 31 PP No. 24 tahun 1997).  Berdasarkan pasal 32 ayat (1) PP 24 No.Tahun 1997 disebutkan : “Sertipikat merupakan tanda bukti hak yang berlaku sebagai pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat didalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis yang termuat didalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan.”

Kewenangan menerbitkan sertipikat diatur dalam Peraturan Kepala BPN RI No. 2 Tahun 2013 tentang Pelimpahan Kewenangan Pemberian Hak atas tanah dan Kegiatan Pendaftaran Tanah. Kewenangan penerbitan sertipikat diberikan dengan keputusan, hal tersebut diatur dalam Bab III, mengenai kewenangan Kepala Kantor Pertanahan diatur dalam pasal 3 dan pasal 4, mengenai kewenangan Kantor Wilayah Badan Pertanahan Nasional diatur dalam pasal 7 sampai 10, dan kewenangan Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia diatur dalam pasal 13 , dalam pasal 12 disebutkan bahwa Kepala Badan Pertanahan Nasional Republik Indonesia menetapkan pemberian hak atas tanah yang diberikan secara umum. Dengan demikian telah jelas siapa yang berwenang menerbitkan sertipikat dan pemberiannya menggunakan produk hukum keputusan. 

Pertanyaan yang muncul adalah apakah sertipikat hak atas tanah merupakan Keputusan Tata Usaha Negara?. Berdasarkan pasal 1 angka 3 Undang Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara disebutkan “KTUN adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berisi tindakan hukum Tata Usaha Negara berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat konkrit, individual dan final, yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata. Pasal tersebut dapat diuraikan unsur-unsurnya sebagai berikut :

1.      Penetapan tertulis

Bahwa telah jelas sebagaimana yang disebutkan dalam Peraturan Kepala BPN No. 2 Tahun 2013 penerbitan sertipikat diberikan dengan keputusan ;

2.      Dikeluarkan oleh badan atau Pejabat Tata Usaha Negara

Bahwa dalam pasal 1 angka 2 UU No. 5 Tahun 1986 disebutkan : “Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara adalah Badan atau Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”. Bahwa Kepala BPN atau yang mendapat pelimpahan kewenangan seperti Kepala kantor Pertanahan dan Kantor Wilayah BPN adalah pejabat yang melaksanakan peraturan perundangan-undangan yang berlaku, antara lain : UUPA, PP No. 24 Tahun 2007 dan Peraturan Kepala BPN No. 2 Tahun 2013 ;

3.   Tindakan hukum Tata Usaha Negara, yang dimaksud tindakan hukum TUN adalah suatu keputusan yang menciptakan, atau menentukan mengikatknya atau menghapuskan hubungan TUN yang telah ada. Dalam UU No. 5 Tahun 1986 tindakan hukum TUN adalah yang bersifat :

a.       Konkrit

Konkrit adalah Keputusan yang jelas isinya, dalam hal ini penerbitan sertifikat adalah tindakan pemerintah yang jelas untuk memberikan hak kepada si pemegang hak atas tanah.

b.      Individual

KTUN tidak bersifat umum, dan berlaku hanya pada pihak tertentu yang dituju dalam KTUN tersebut, dalam hal penerbitan sertipikat, hanya berlaku untuk pihak yang namanya ada pada sertipikat tersebut sebagai pemegang hak.

c.       Final

KTUN adalah Keputusan yang terakhir dan tidak ada keputusan yang lahir lagi berdasarkan pada KTUN tersebut. Dalam pasal 32 ayat (1) PP 24 No.Tahun 1997 disebutkan “Sertipikat merupakan tanda bukti hak yang berlaku sebagai pembuktian yang kuat mengenai data fisik dan data yuridis yang termuat didalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis yang termuat didalamnya, sepanjang data fisik dan data yuridis tersebut sesuai dengan data yang ada dalam surat ukur dan buku tanah hak yang bersangkutan.”

4.       Menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata

KTUN menimbulkan akibat hukum oleh karena tindakan hukum yang dilakukan oleh Badan atau Pejabat Tun melalui penetapan tertulis, akibat hukum adalah menimbulkan perubahan dalam situasi keadaan hukum yang ada bagi seseorang atau badan hukum. antara lain seperti : melahirkan hubungan hukum baru, melahirkan peristiwa hukum baru, menghapuskan hubungan hukum, menghapuskan peristiwa hukum, menetapkan suatu status. Dalam hal ini Sertipikat melahirkan akibat hukum, yaitu menimbulkan hak atas tanah bagi pemegang sertipikat 1 angka 20 disebutkan “Sertipikat adalah surat tanda bukti hak sebagaimana dimaksud dalam pasal 19 ayat (2) huruf c UUPA untuk hak atas tanah, hak pengelolaan, tanah milik atas satuan rumah susun dan hak tanggungan yang masing-masing sudah dibukukan dalam buku tanah yang bersangkutan PP No.24 Tahun 1997” ;

Berdasarkan hal-hal yang tersebut di atas, maka sertipikat Hak atas Tanah adalah Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN).

Dalam pasal 1 angka 4 Undang-undang No. 5 Tahun 1986 disebutkan “Sengketa Tata Usaha Negara adalah sengketa yang timbul dalam bidang Tata Usaha Negara antara orang atau badan hukum perdata dengan Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, baik di Pusat maupun di daerah, sebagai akibat dikeluarkannya Keputusan Tata Usaha Negara, termasuk sengketa kepegawaian berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku”

Dalam pasal 47 Undang –Undang No. 5 Tahun 1986 disebutkan “Pengadilan bertugas dan berwenang memeriksa, memutus dan menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara”

Dalam pasal 53 Undang-undang No.5 Tahun 1986 disebutkan “Seseorang atau badan hukum perdata yang merasa kepentingannya dirugikan oleh suatu Keputusan Tata Usaha Negara dapat mengajukan gugatan tertulis pada pengadilan yang berwenang yang berisi tuntutan agar Keputusan Tata Usaha Negara yang disengketakan itu batal atau tidak sah, dengan atau tanpa disertai tuntutan ganti rugi dan atau direhabilitasi.

Dengan demikian, berdasarkan hal-hal yang telah disebutkan diatas, Sertipikat Hak atas Tanah adalah KTUN, maka wewenang untuk mengadili adalah pada Pengadilan Tata Usaha Negara dan yang berwenang memutuskan bahwa sertipikat tersebut batal atau tidak sah adalah Pengadilan Tata Usaha Negara.

Tapi memang sering terjadi sengketa tentang Sertifikat Hak atas tanah disidangkan di Pengadilan Negeri. Ada Jurispudensi tetap HR sejak sebelum tahun-tahun Perang Dunia II diikuti dan dianut oleh badan-badan peradilan di Indonesia. Sejak jaman masih berlakunya pasal 2 RO Ind (bunyinya sama dengan Pasal 2 RO Ned) sampai sekarang, walaupun setelah adanya Pasal 50 UU 2/86 dan sejak berlakunya Undang-undang No. 14 tahun 1970 tentang Ketentuan-ketentuan Pokok Kekuasaan Kehakiman, Jurisprudensi tetap tersebutlah pada awalnya yang diikuti oleh hakim Pengadilan Negeri untuk memeriksa perkara Tata Usaha Negara terutama Keputusan-keputusan pemerintah atau penguasa yang sering merugikan hak-hak atau kepentingan masyarakat atau sering juga disebut dengan Perbuatan Melawan Hukum Penguasa (onrechtmatige overheidsdaadzaken/OOD). Tetapi lama kelamaan Jurisprudensi tetap tersebut sudah menjadi pendapat umum sehingga sampai sekarang sudah tidak asing lagi jika Pengadilan Negeri memeriksa dan memutus perkara yang seharusnya menjadi kewenangan PTUN. Demikian juga sengketa tentang Sertifikat hak atas tanah yang banyak disidangkan di Pengadilan Negeri, perlu diketahui bahwa sebenarnya yang menjadi objek perkara (Objektum litis) dalam sengketa tersebut adalah bukan Keputusan Usaha Negara atau bukan Sertifikat hak atas tanah tersebut melainkan hak-hak atau kepentingan-kepentingan masyarakat yang dilanggar sebagai akibat keluarnya Keputusan Tata Usaha Negara atau keluarnya sertifikat tersebut. (sumber : hukum online, http://www.hukumonline.com/klinik/detail/cl1210/sengketa-kepemilikan-tanah)

Yurisprudensi mengenai pembatalan sertipikat hak atas tanah yang diajukan di Pengadilan Negeri  antara lain :

Putusan Mahkamah Agung RI Nomor 1198 K/Sip/1973, tanggal 6 Januari 1976 ;

“Karena pengeluaran sertifikat itu semata-mata wewenang administrasi dan bukan wewenang Pengadilan sehingga pembatalannya juga wewenang administrasi, bukan Pengadilan”.

Putusan Mahkamah Agung RI Nomor 321 K/Sip/1978, tanggal 31 Januari 1981 ;

“Pengadilan Negeri tidak berwenang untuk membatalkan surat hak milik yang dikeluarkan oleh instansi lain”.

Putusan Mahkamah Agung No. 716 K/Sip/1973 tanggal. 05 September 1973 ;

Pengeluaran izin bangunan di atas tanah perkara yang berada dalam lingkungan Kotamadya Jambi semata-mata wewenang Wali Kota, bukan termasuk wewenang Pengadilan Negeri, maka gugatan penggugat-penggugat mengenai pencabutan izin bangunan atas tanah sertifikat hak guna bangunan No. 171 alas nama tergugat-tergugat dinyatakan tidak dapat diterima.

Sumber: Rangkuman Yurisprudensi Mahkamah Agung RI, Cetakan kedua, Mahkamah Agung RI, 1993, hlm. 268

Putusan Mahkamah Agung No. 1077 K/Sip/1973 tanggal. 01 Mei 1975 ;

Pertimbangan Pengadilan Tinggi yang dibenarkan Mahkamah Agung: Pencabutan/pembatalan hak pakai yang telah diberikan atas tanah sengketa kepada tergugat-tergugat, bukanlah an sich tindakan administratif; hal ini sesuai dengan Penjelasan dari Departemen Agraria tertanggal 2 November 1965 No. DHK/53/45mengenai Pasal 29 ayat (I) P.P. No. 10/1961 tentang pejabat yang berwenang membatalkan sesuatu hak; di mana pada alinea kedua dari surat tersebut dengan jelas dinyatakan, bahwa yang dapat membatalkan suatu sertifikat hanyalah "Keputusan Hakim atau Keputusan Menteri Agraria".

Oleh Pengadilan Tinggi keputusan Pengadilan Negeri diperbaiki dengan menambahkan amar yang berbunyi sebagai berikut:

"Memerintahkan kepada 'Kepala Kantor Pendaftaran dan Pengawasan Pendaftaran Tanah dari Departemen Agraria dahulu (sekarang Departemen Dalam Negeri Direktorat Agraria) mencabut kembali hak pakai yang telah diberikannya atas tanah sengketa kepada "Langkat Hotel & Restauran", berkedudukan di Medan dengan surat keterangan pendaftaran tanah sengketa kembali atas nama alm. Tengku Kamaliah salah seorang ahli waris dari alm. Tengku Machmud Abdul Djalil Rachmadsjah, semasa hidupnya Sultan Negeri Langkat, dengan catatan, bahwa tanah ini berdasarkan keputusan Pengadilan Negeri di Medan tgl. 7 Juni 1961 No. 60/1959 yang telah mempunyai kekuatan mutlak, adalah termasuk dalam harta peninggalan dari alm. Tengku Machmud Abdul Djalil Rachmadsjah tersebut.";

Sumber: Rangkuman Yurisprudensi Mahkamah Agung RI, Cetakan kedua, Mahkamah Agung RI, 1993, hlm. 268.

Menarik jika melihat pada Putusan Mahkamah Agung No. 1077 K/Sip/1973 tanggal. 01 Mei 1975, yang menyatakan bahwa Pencabutan/pembatalan hak pakai yang telah diberikan atas tanah sengketa kepada tergugat-tergugat, bukanlah an sich tindakan administratif; hal ini sesuai dengan Penjelasan dari Departemen Agraria tertanggal 2 November 1965 No. DHK/53/45mengenai Pasal 29 ayat (I) P.P. No. 10/1961 tentang pejabat yang berwenang membatalkan sesuatu hak; di mana pada alinea kedua dari surat tersebut dengan jelas dinyatakan, bahwa yang dapat membatalkan suatu sertifikat hanyalah "Keputusan Hakim atau Keputusan Menteri Agraria". Putusan tersebut dibuat sebelum berlakunya Undang-Undang No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara, yang menarik adalah dalam putusan Pengadilan Tinggi, Putusan Pengadilan Negeri diperbaiki dengan menambahkan amar yang berbunyi sebagai berikut:

"Memerintahkan kepada 'Kepala Kantor Pendaftaran dan Pengawasan Pendaftaran Tanah dari Departemen Agraria dahulu (sekarang Departemen Dalam Negeri Direktorat Agraria) mencabut kembali hak pakai yang telah diberikannya atas tanah sengketa kepada "Langkat Hotel & Restauran", berkedudukan di Medan dengan surat keterangan pendaftaran tanah sengketa kembali atas nama alm. Tengku Kamaliah salah seorang ahli waris dari alm. Tengku Machmud Abdul Djalil Rachmadsjah, semasa hidupnya Sultan Negeri Langkat, dengan catatan, bahwa tanah ini berdasarkan keputusan Pengadilan Negeri di Medan tgl. 7 Juni 1961 No. 60/1959 yang telah mempunyai kekuatan mutlak, adalah termasuk dalam harta peninggalan dari alm. Tengku Machmud Abdul Djalil Rachmadsjah tersebut." Pada dasarnya memang Pengadilan Negeri tidak dapat membatalkan sertipikat hak atas tanah, namun Pengadilan Negeri dapat memerintahkan Badan Pertanahan Nasional atau Kepala Kantor Pertanahan untuk mencabut dan atau membatalkan sertipikat, apabila menurut hakim telah terbukti bahwa terbitnya sertipikat hak atas tanah tersebut didasarkan pada sebuah hal yang melanggar hukum, contohnya : sertipikat didasarkan pada Akta Jual Beli yang cacat hukum. Berdasarkan hal tersebut dapat kita ketahui perbedaan kewenangan mengadili Pengadilan Negeri dengan Pengadilan Tata Usaha Negara apabila berkaitan dengan sertipikat hak atas tanah.

Menurut pendapat saya perbedaannya adalah pada obyek perkaranya, obyek perkara pada Pengadilan Tata Usaha Negara telah jelas pada pasal 1 angka 3 jo. Pasal 3 UU No. 5 Tahun 1985 adalah KTUN. KTUN dapat dibatalkan apabila cacat dan atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Syarat sahnya KTUN adalah pada wewenang, subtansi, prosedur. Apabila terdapat cacat dalam wewenang, subtansi dan prosedur penerbitan KTUN maka KTUN tersebut tidak sah dan dapat dibatalkan. Sedangkan pada Pengadilan Negeri seperti diketahui secara umum bahwa terdapat 2 jenis gugatan apabila terdapat sengketa keperdataan yaitu Wanprestasi dan Perbuatan Melawan Hukum (PMH). Dalam sengketa perdata di Pengadilan Negeri, obyeknya tidak langsung pada Sertipikatnya, melainkan pada perbuatan yang menimbulkan kerugian bagi pihak lain dengan munculnya sertpikat tersebut, artinya yang menjadi fokus adalah perbuatan pihak yang melawan hukum yang dijadikan dasar penerbitan sertipikat, sebagai contoh : Sertipikat Hak Milik A terbit atas nama A berdasarkan Akta Jual Beli yang dilakukan oleh A dengan B, namun suatu saat B merasa dirugikan dan menggugat A dengan dasar perbuatan melawan hukum dan menuntut Akta Jual Beli batal dibatalkan, dan menuntut pula sertipikat Hak Milik atas nama A juga dibatalkan. Putusan mengabulkan sebagian petitum B yaitu menyatakan A melakukan perbuatan melawan hukum dan membatalkan Akta Jual Beli antara A dengan B. Pengadilan Negeri tidak dapat membatalkan Sertipikat Hak Milik atas nama A karena bukan wewenangnya. Kewenangan Pengadilan Negeri terbatas pada menyatakan sertipikat atas nama A tidak mempunyai kekuatan hukum mengikat, itupun terbatas apabila penggugat meminta hal tersebut dalam petitum gugatannya (asas non ultra petita). Berdasarkan contoh kasus di atas maka yang jadi obyek di perkara perdata yang diadili di Pengadilan Negeri adalah Perbuatan Melawan Hukumnya, bukan sertipikatnya, sedangkan dalam Pengadilan Tata Usaha Negara yang menjadi obyek adalah KTUN yang merugikan pihak lain yang bertentangan dengan peraturan perundang-undangan dan atau asas-asas umum pemerintahan yang baik dan atau terdapat cacat wewenang dan atau subtansi dan atau prosedur dalam penerbitannya.

Dengan demikian maka Pengadilan Negeri tidak berwenang membatalkan sertipikat hak atas tanah, karena hal tersebut merupakan kewenangan Pengadilan Tata Usaha Negara.